Estensione della rete dei trattati bilaterali e multilaterali nell'ambito della collaborazione internazionale in materia penale

Un contributo per una lotta più efficace contro la criminalità internazionale


La maggiore mobilità e le nuove possibilità tecniche portano a un'internazionalizzazione sempre più marcata della criminalità: sovente i mezzi di prova o i sospettati non si trovano sul territorio delle autorità preposte al perseguimento penale. Ciò significa che senza la collaborazione degli altri Stati il successo di inchieste nazionali non è garantito. Pertanto, l'assistenza reciproca delle autorità preposte al perseguimento penale svolge un ruolo sempre più importante.

Inoltre, spesso non è possibile condurre una procedura penale in un determinato Stato o far eseguire decisioni penali nello Stato dove esse sono state pronunciate. Anche in tali casi le autorità preposte al perseguimento penale e quelle responsabili dell'esecuzione delle pene dipendono dalla collaborazione con altri Stati.

Il programma di legislatura 2019-2023 (FF 2020 1565, in particolare 1683 seg.) prevede l’obiettivo di una lotta efficiente alla criminalità e al terrorismo. Vi rientra l’estensione della rete dei trattati nell’ambito della collaborazione internazionale in materia penale, come prevista nella relativa strategia del DFGP.

1. Ambiti della collaborazione internazionale in materia penale

La collaborazione internazionale in materia penale si suddivide negli ambiti seguenti:

  • Estradizione; 
  • Assistenza giudiziaria accessoria detta anche "piccola assistenza giudiziaria"
    (in particolare l'interrogatorio di testimoni o di imputati; la notificazione di citazioni e sentenze; l'acquisizione di prove; la consegna di valori patrimoniali); 
  • Perseguimento penale in via sostitutiva; 
  • Esecuzione di decisioni penali
    (incluso il trasferimento dei condannati nello Stato d'origine).

2. Motivi che giustificano la conclusione di uno strumento bilaterale di assistenza giudiziaria

In base alla legge federale sull'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale (AIMP), la Svizzera può cooperare con altri Stati anche in assenza di un trattato internazionale. Ciononostante, può essere opportuno concludere un trattato bilaterale di assistenza giudiziaria o un memorandum of understanding (MoU) per i motivi seguenti:

  • Lo Stato che non ha concluso un trattato non può collaborare;
  • I problemi posti dalla collaborazione possono essere superati soltanto con una convenzione bilaterale; 
  • La vasta portata della collaborazione o l'intensità delle relazioni sono tali da esigere una semplificazione della procedura d'assistenza giudiziaria; 
  • Gli standard internazionali vanno armonizzati o resi più efficaci mediante trattati multilaterali.

3. I compiti del settore "Trattati internazionali"

Il compito principale del settore consiste nell'ampliare la rete dei trattati conclusi dalla Svizzera nell'ambito della collaborazione internazionale in materia penale. A tal fine, esso esamina le richieste provenienti dall’estero ed elabora i propri progetti.

Oltre ai classici trattati internazionali che disciplinano la cooperazione in maniera giuridicamente vincolante, vengono conclusi sempre più spesso altri strumenti di diritto internazionale come lo scambio di note o di lettere e le dichiarazioni d'intenti politiche (chiamate anche memorandum of understanding). Questi strumenti sono conclusi a livello governativo e non richiedono l'approvazione del Parlamento. Essi costituiscono una possibile alternativa, specialmente nelle relazioni con Stati che non soddisfano ancora le condizioni che consentono di convenire impegni giuridici reciproci. Spesso rappresentano lo stadio preliminare alla conclusione di un trattato e testimoniano la volontà di estendere la collaborazione.

L’ampliamento avviene a livello mondiale. In una prima fase, sono stati negoziati trattati con i Paesi europei, successivamente con gli Stati che applicano il diritto anglo-americano, i Paesi dell’America Latina, dell’Asia e dell’Africa settentrionale e ultimamente con le piazze finanziarie e le potenze economiche emergenti dell’area asiatica, araba e africana (p. es. Indonesia, Kenia e Qatar).

Oltre all'estensione della rete dei trattati bilaterali, il Settore partecipa anche all'elaborazione di strumenti multilaterali in materia di assistenza giudiziaria nonché di convenzioni internazionali che vertono sulla repressione di determinati reati e contengono disposizioni relative all'assistenza giudiziaria (come p. es. nel campo del terrorismo, della corruzione, della criminalità organizzata internazionale, della cibercriminalità, ecc.). Il Settore segue inoltre tutti gli affari che hanno per oggetto l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale facendovi confluire la prospettiva svizzera.

Il Settore è anche responsabile di progetti legislativi nazionali riguardanti la collaborazione internazionale in materia penale. In questo ambito e in quanto servizio specializzato del DFGP, il Settore accompagna i dibattiti parlamentari (elaborazione di progetti di legge e messaggi del Consiglio federale destinati al Parlamento). Per quanto riguarda i progetti legislativi recentemente conclusi si possono menzionare, a titolo esemplare, le modifiche della legge federale sull’assistenza giudiziaria in materia penale nell’ambito del pacchetto sul terrorismo (assistenza giudiziaria dinamica, gruppi inquirenti comuni) e dell’assistenza giudiziaria a istituzioni penali internazionali.

4. Qual è la genesi di uno strumento di assistenza giudiziaria internazionale?

4.1 Strumenti bilaterali

  • I negoziati di trattati bilaterali, convenzioni governative o MoU traggono sempre origine dall'iniziativa di un singolo Stato. Se il contenuto del negoziato non può ancora essere definito in modo esaustivo, si avviano dapprima colloqui esplorativi che consentono parimenti di determinare se vi sono reali possibilità di concludere un trattato o se in prima linea entra eventualmente in linea di conto soltanto un MoU. Spesso nella prima fase, dopo contatti informali, lo Stato interessato al negoziato sottopone all'altro Stato contraente un progetto come base di trattativa. Eventualmente lo Stato interpellato risponde proponendo un controprogetto 
  • La prima tornata dei negoziati è dedicata alla discussione del progetto, del controprogetto e di eventuali altre proposte. Di norma durante la prima tornata non si riesce a eliminare tutte le divergenze. È dunque necessario organizzare altri negoziati. Le trattative avvengono alternativamente in uno o nell'altro Stato. Quando le due parti hanno concordato un testo del trattato, esso viene di norma parafato. In altri termini, i capi delegazione dei due Stati appongono le loro iniziali su ogni pagina. La firma formale del trattato avviene dopo che il Governo ne ha approvato il testo. In Svizzera è necessaria l'autorizzazione del Consiglio federale. Spesso il trattato è firmato in occasione di una visita ufficiale di un consigliere federale all’estero o di un rappresentante del Governo estero in Svizzera. 
  • Dopo la firma, le parti contraenti avviano la procedura d'approvazione conformemente al loro diritto nazionale. A tal fine, il testo è tradotto in tutte le lingue ufficiali ed è elaborato un messaggio adottato dal Consiglio federale all'attenzione del Parlamento. La ratifica avviene soltanto dopo l'approvazione da parte del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati mediante lo scambio degli strumenti di ratifica o mediante la notifica che le procedure di approvazione sono concluse in entrambi gli Stati.

4.2 Trattati multilaterali

I trattati multilaterali hanno origine in seno alle differenti organizzazioni internazionali, spesso in seguito a una risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite o a interventi in seno al Consiglio d'Europa. Il progetto di trattato elaborato dall'organizzazione stessa o da uno o più Stati membri è messo a punto nel corso di svariate tornate negoziali. Tutti gli Stati possono presentare proposte e formulare pareri. Di norma il testo definitivo del trattato è adottato formalmente in occasione di una riunione della Conferenza dei ministri. Al Consiglio d'Europa questo compito spetta al Comitato dei ministri che si riunisce due volte l'anno. Dopo di ciò, si può procedere alla procedura di firma, approvazione e ratifica.

5. Progetti attuali

diretti dal settore "Trattati internazionali":

Bilaterali

Trattato di assistenza giudiziaria con le Bahamas

  • Avviati i negoziati

Trattato di assistenza giudiziaria con il Giappone

  • Colloqui esplorativi

Trattato di assistenza giudiziaria con il Kosovo

  • Deliberazioni parlamentari

Trattato di assistenza giudiziaria con Panama

  • Colloqui esplorativi

Trattato di assistenza giudiziaria con Singapore

  • Avviati i negoziati

Trattato sul trasferimento dei condannati con il Brasile

  • Approvazione da parte del Consiglio federale durante il 5 giugno 2015 (comunicato per i media)
  • Il trattato è stato firmato il 23 novembre 2015
  • Ratifica del parte del Brasile pendente

Multilaterali

Iniziativa per uno strumento giuridico multilaterale sui crimini contro l’umanità (iniziativa MLA)

  • Conferenze preparatorie 2018, 2019
  • Consultazioni informali dal 2020
  • Conferenza diplomatica prevista nel 2023

Protocollo di emendamento del Protocollo addizionale alla Convenzione sul trasferimento dei condannati

  • Il protocollo non è ancora entrato in vigore. È stato ratificato dalla Svizzera il 21 novembre 2019. Dal 1° gennaio 2020 è applicato a titolo provvisorio nei rapporti con gli Stati che hanno emesso una dichiarazione analoga.

Documenti

I fondamenti della cooperazione internazionale in materia penale

Ultima modifica 24.08.2022

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